Letošní parlamentní volby rozhodnou mimo jiné také o tom, jakou cestou se Česká republika vydá ve správě veřejných financí. Favorit voleb, hnutí ANO, avizuje snížení daní a zároveň růst výdajů, a navíc hrozí zrušením důchodové reformy, prosazené teprve od letoška. Realizace takového programu by vedla k výraznému nárůstu rozpočtových schodků už v nejbližších letech a vrátila by zemi na trajektorii neudržitelného zadlužování. V sázce je hospodaření veřejných rozpočtů na desetiletí dopředu – a to v době, kdy bude stárnutí populace dramaticky zvyšovat nároky na důchody, zdravotnictví a sociální péči.

Volební program hnutí ANO představuje návrat k rozvolněné rozpočtové politice s potenciálem skokového růstu schodků. Kombinuje výrazné výdajové sliby – vyšší a dřívější důchody, levnější energie a podporu bydlení – se snížením daní pro firmy i jednotlivce. Programu však chybí věrohodné krytí výdajů a daňových úlev. ANO dokonce slibuje vyrovnané rozpočty, kterých chce dosáhnout „úspěšnou hospodářskou politikou“, založenou na lepším výběru daní, úsporách na provozu státu a vyšším hospodářském růstu. To ale všechny výdajové sliby nemůže pokrýt, a povede to tak k deficitům vyšším o desítky miliard korun ročně už v nejbližších letech. Později může jít i o stovky miliard.

Součástí plánu ANO je opět zvýšení výdajů na důchody. A to jen krátce poté, co současná vláda prosadila omezení, která mají důchodový účet, jenž se příští rok po letech deficitů v řádu desítek miliard korun dostane do rovnováhy, udržet v černých číslech déle. Program ANO slibuje návrat zastropování důchodového věku na 65 letech, obnovení dřívějšího vzorce navyšování důchodů, který výši dávek vedle inflace zvedal také o polovinu růstu reálných mezd, a rozšíření možnosti předčasného odchodu do důchodu pro další profese.

Bez nedávno provedených úprav v důchodovém systému by ale zadlužení českého státu postupně směřovalo k neudržitelným hodnotám. I tak přijaté změny přinesou výsledky až s odstupem a to jejich odpůrce svádí ke zpochybňování. Zrušit zmíněné úpravy by ale znamenalo rychlejší nástup trvalých deficitů důchodového účtu a výrazně vyšší výdaje, které by státní rozpočet zatížily už v dohledné době. Následná korekce by pak byla dražší a bolestivější – a finanční trhy by za návrat k rychle rostoucím deficitům požadovaly vyšší úroky. Tím by se dluhová spirála ještě zrychlila.

Klid před bouří

Dnes vypadají české veřejné finance na první pohled stabilně. Míra zadlužení je mírně pod 44 procenty HDP, což zemi řadí mezi třetinu nejméně zadlužených členů Evropské unie. Deficit loni klesl na 2,2 procenta HDP a tempo růstu zadlužení se zpomalilo. Právě provedená důchodová reforma výrazně zlepšila dlouhodobý výhled státních financí a odvrátila scénář, ve kterém Česká republika směřovala k dluhu přesahujícímu trojnásobek HDP. Ani tato opatření ale k zastavení dlouhodobého růstu dluhu nestačí. Při současném nastavení veřejných financí vládní dluh velmi pravděpodobně během příštích 50 let překročí hranici 100 procent HDP.

Hlavní hrozba českých veřejných financí je přitom známá už dekády. Bez reformy Fialovy vlády by důchodový účet přešel do trvalého deficitu už kolem roku 2036. Opatření z let 2023 a 2024 tento okamžik odsouvají o čtyři až pět let, protože brzdí růst důchodových výdajů. Stojí za tím úprava mechanismu zvedání důchodu s postupným zvyšováním důchodového věku až na 67 let.

Ale poté se i reformovaný systém propadá do deficitu a výdaje začnou opět převažovat nad příjmy. Pokud by nová vláda reformy zrušila, schodky by se dostavily mnohem dříve. Mohly by být postupně až o dvě procenta HDP ročně vyšší, než se očekává nyní, a daleko za hranicí maastrichtských tří procent (pravidla Evropské unie pro – teoreticky – maximálně přípustné roční deficity). Každá další vláda, která by se chtěla rozpočtovým dopadům stárnutí postavit čelem, pak bude mít horší výchozí pozici a méně času na nápravu. A bude nucena přijímat bolestivější a politicky nákladnější kroky.

Dluhová brzda dříve či později

Jakékoli rozvolnění fiskální disciplíny zároveň přibližuje okamžik, kdy veřejné finance narazí na takzvanou dluhovou brzdu, tedy hranici 55 procent HDP (zakotvenou v zákoně o rozpočtové odpovědnosti). Při překročení této hranice přechází celý veřejný sektor, včetně zdravotních pojišťoven a krajů či obcí, do úsporného režimu. Vláda musí předložit rozpočet, který povede ke snižování dluhu, a zároveň doložit, že se ho podaří udržet pod limitem i v následujících letech. Při současném nastavení hospodářské politiky směřuje Česká republika k dluhové brzdě už někdy kolem roku 2040.

Nárůst zadlužení může být navíc velmi rychlý. Jak se nedávno ukázalo, stačí jediná krize. Jen za posledních šest let vzrostl český dluh k HDP o 14 procentních bodů. To je více než současná vzdálenost od dluhové brzdy. Aby se této situaci země vyhnula, nestačí spoléhat jen na hospodářský růst. Klíčové je trvale držet rozpočtové deficity pod kontrolou, tedy pokračovat v konsolidaci, nepřidávat nové mandatorní výdaje bez zajištěných zdrojů jejich financování a nerezignovat na další důchodovou reformu.

Většina výdajů je předem daná

Jakákoli budoucí vláda se při tvorbě rozpočtu nevyhne faktu, že většina výdajů je předem daná zákonem. Mandatorní výdaje loni tvořily zhruba 63 procent státního rozpočtu. Důchody a platy ve veřejném sektoru tvoří dalších 15 procent a mnohé z nich, například ve školství a zdravotnictví, jsou navíc navyšovány automaticky, tedy bez ohledu na stav hospodářství. Jakákoli vláda tak má omezený prostor pro vlastní priority, pokud nezvýší daně nebo zadlužení.

Navíc přibývají nové povinné výdaje, především na obranu. Česká republika se letos zavázala zvýšit vojenský rozpočet do roku 2030 na tři procenta HDP, tedy o 0,2 procenta HDP ročně (v současnosti zhruba 17 miliard korun). Do roku 2035 se země NATO zavázaly vydávat dokonce pět procent HDP (z toho 1,5 procenta má směřovat na infrastrukturu spojenou s obranou). Studie think-tanku IDEA upozorňuje, že pokud má být navýšení trvalé, mělo by být kryto především z daní, a nikoli dluhem. Jinak se daňové břemeno pouze odkládá do budoucna.

Riziko populistické fiskální politiky nespočívá jen v nekontrolovatelném růstu deficitů, ale i v jejich setrvačnosti. Jakmile stát zvýší výdaje nebo sníží daně, návrat k původnímu stavu je politicky velmi obtížný. Zrušení důchodové reformy nebo rozvolnění rozpočtových pravidel by tak sice nemuselo zvýšit schodky okamžitě, ale v delším období – už po konci mandátu vlády, která to provede – by to znamenalo vyšší náklady a oslabení důvěryhodnosti českých veřejných financí.

Mezi slepými králem

Finanční trhy berou vývoj českých vládních financí s klidem i proto, že mnohé evropské země v čele s Francií jsou na tom z hlediska celkového zadlužení i velikosti ročních schodků výrazně hůř. Agentura Scope proto ve druhé polovině září potvrdila rating České republiky na stupni AA- se stabilním výhledem díky „mírnému zadlužení a příznivým výsledkům zdravé makroekonomické politiky“.

Výnosy českých dluhopisů přesto v posledních týdnech rostou, což na první pohled může signalizovat obavy investorů z rozhazovačné rozpočtové politiky. Od konce srpna se výnos klíčové desetileté splatnosti zvýšil o téměř 0,3 procentního bodu a nyní přesahuje 4,5 procenta. Naposledy si česká vláda na trzích půjčovala takto draze v listopadu 2023.

Podrobnější rozbor nicméně ukazuje, že hrozba neřízeného vládního zadlužování není hlavním viníkem tohoto vývoje. V září se vydaly vzhůru také swapové sazby, které zohledňují budoucí vývoj krátkodobých tržních úroků i inflačních očekávání. Roli zde sehrály především dva faktory. Česká národní banka pohřbila naděje na další snižování úroků, což vedlo k růstu krátkodobých tržních sazeb. Rychlý růst ekonomiky a silný trh práce zase tlačí nahoru inflační očekávání. Desetiletá swapová sazba tak v září poskočila o 0,2 procentního bodu na téměř 4,2 procenta.

Tzv. asset swap spread (ASW) se v září u desetiletých splatností zvýšil na necelé 0,4 procentního bodu. Tento ukazatel měří rozdíl mezi výnosy vládních dluhopisů a bezrizikovými sazbami – v tomto případě swapy. Dá se tedy považovat za tržní odhad kreditního rizika spojeného s tuzemskou vládou. I přes zářijový nárůst zůstává jeho hodnota nízká. Například v červnu přesahoval půl procentního bodu. Jinými slovy, vidina dalšího zadlužování českého státu správce peněz prozatím nestresuje.

Hlavní ratingové agentury Standard & Poors, Moody’s a Fitch v tuto chvíli taktéž necítí nutnost jakkoli zhoršovat úvěrové hodnocení České republiky. Naposledy v únoru roku 2024 agentura Fitch potvrdila stabilní výhled ratingu České republiky. Současné zadlužení tuzemské vlády považují agentury za nízké. S ohledem na obrovské státní dluhy řady jiných evropských zemí se jejich přístupu nelze divit. Například zadlužení francouzské vlády dosáhlo už 116 procent HDP. Velká trojka agentur nezhoršila Česku rating ani během covidu. A právě na nemalý prostor pro růst dluhu favorit voleb zjevně sází.

To ale neznamená, že hodnocení zůstane navždy v pásmu AA-, tedy na jedné z nejvyšších možných úrovní (a už o stupeň výše, než je hodnocení dluhového rizika Francie). S ohledem na aktuální úroveň dluhu ovšem agentury nemusí panikařit. Mohou si dovolit vyčkávat. Teprve až se potvrdí, kdo sestaví vládu, případně k jak moc nezodpovědné hospodářské politice přistoupí, budou svá kreditní hodnocení upravovat.